被吊销营业执照后，公司能否向登记机关申请办理注销登记以外的变更登记?这个问题在公司登记理论与实务中存在不同的理解和认识，分歧较大。本文认为，按照行政制裁的关联原则和比例原则，被吊销营业执照的公司在注销登记完成前提出的变更登记申请事项，如果与继续开展经营活动没有关联关系，且不妨碍公司清算过程与结果、不损害公司债权人利益的，其相关变更登记申请权不应受到限制。也就是说，吊销营业执照并非完全限制和排除松江公司变更登记申请权。
一、吊销营业执照的属性与效力
行政处罚，是行政机关依照法定职权和程序对行政相对人作出的以惩戒违法为目的、具有制裁性的行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第八条第一款第(五)项规定，吊销营业执照属于行政处罚的一个种类。**函复(法经[2000]24号函)指出，吊销企业法人营业执照，是企业登记机关依法对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理注销登记后，该企业法人才归于消灭。企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续。
《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第十二章《法律责任》章节，针对不同违法情形情节，分别作出了吊销营业执照的法律规定。其中第一百九十八条、第二百零七条主要是针对提交虚假材料，情节严重的，吊销营业执照;第二百一十一条针对公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以吊销营业执照;第二百一十三条针对利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。《中华人民共和国公司登记管理条例》第十章《法律责任》章节对吊销营业执照进一步作出了细化和补充规定。
根据《公司法》第一百八十条的规定，依法被吊销营业执照是公司解散的法定原因之一。被吊销营业执照后，公司应当在法定时限内成立清算组，开始清算活动。《公司法》第二百零五条规定，公司在清算期间开展与清算无关的经营活动的，由公司登记机关予以警告，没收违法所得。
吊销营业执照，属于行为罚，是企业登记机关限制或剥夺该企业继续从事经营活动的行为能力的制裁形式。取消的是企业的营业资格、限制的是其继续从事经营活动的行为能力，并非终止和消灭企业的法人资格。因此，吊销营业执照行政处罚行为的法律效力只是否定企业的营业资格和行为能力，并非否定其主体资格和权利能力。
二、变更登记的属性与效力
行政许可，是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第十二条规定，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。登记机关准予企业设立登记的行政行为，确定了其主体资格，因此归于行政许可行为的范畴。但对于登记机关准予企业变更登记行政行为，法律并没有作出十分明确的规定。一种观点认为，企业变更登记，系初始设立登记确定其主体资格的延续，是在初始登记范围内有关事项的异动，应然按照《行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”的规定，继续作为行政许可对待，这是目前在行政登记与司法审判的实践中采信较多的实然;另外一种观点则认为，变更登记与确定主体资格并无直接关系，系主体资格已然成立和存续的条件下，对发生变化的某些法定登记事项的独立确认，应当归于行政确认的范畴，这种观点在很大程度上代表着商事制度改革语境下企业登记行为属性的未来定位。无论是行政许可还是行政确认，没有争议的是，变更登记属于企业登记机关依法履行审查职责作出的具体行政行为，具有行政登记效力的对抗性和公信力。登记事项发生改变未经变更登记的，不得对抗第三人。
营业执照是企业登记机关依照法律规定条件和程序，核发给企业用来证明其具有民事权利能力和民事行为能力的凭证，是企业具备市场主体资格的唯一合法凭证，也是企业从事一般行业营业资格的基础和凭证。营业执照的颁发既标志着市场主体具备了主体资格，也标志着其具备了从事一般行业经营活动的营业资格，具有相关权利能力及行为能力。无论是准予设立登记，还是准予变更登记，一般都是通过颁发营业执照来反映和体现登记行为的结果。
三、吊销营业执照与变更登记的适当衔接
公司被吊销营业执照后，应依法清算，成为清算法人，其法人资格并未丧失，但民事权利能力和民事行为能力受到相应限制，不得从事与清算无关的经营活动。从行政效力上来说，吊销营业执照限制的是公司的营业资格、经营活动与相应行为能力，并非限制所有资格、所有活动与相应权利能力。申请变更登记，系公司(或股东)依法享有的民事权利，属于公司内部民事自治范畴，本身并不是一种经营行为和经营活动。清算期间，公司的法人治理结构并未解散，其股东会(董事会)可以且应当履行相应的职责，作出与开展经营活动无关的决议，如成立清算组、确认清算报告，提出有关的变更登记申请、决定公司注销等。被吊销营业执照进入清算程序以后，申请变更登记的具体事项与公司的营业资格与经营活动存在着不同情形的关联关系，应当按照行政制裁的关联原则和比例原则来区别对待。检索现行企业登记管理法律法规条文，并没有关于被吊销营业执照企业不得办理变更登记的禁止或限制性的规定。登记机关能否准予被吊销营业执照的公司在清算期间申请变更登记，涉及登记机关依法行使公权力与公司依法享有私权利的边界划分，涉及公权力“法无授权不可为”与私权利“法无禁止即可为”的对立统一，涉及行政法与民商法的适当衔接，应当遵循立法宗旨，分类剖析，审慎处理。
(一)允许变更事项。有限责任公司的股东或者股份有限公司的发起人改变姓名或者名称、法定代表人改变姓名，系独立于公司外部的民事主体的意思自治与对外宣示，与公司的营业资格与经营活动不存在关联关系，且属于公司的法定登记事项，其变更登记申请不应予以限制。《民法总则》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。根据民法倡导的诚信原则，应当允许和支持被吊销营业执照的公司在清算期间提出有限责任公司的股东或者股份有限公司的发起人改变姓名或者名称、法定代表人改变姓名这两类变更登记申请，登记机关应当准予变更登记，并将变更登记信息及时在国家企业信用信息公示系统予以公示。
(二)限制变更事项。法定代表人、住所、有限责任公司股东的变更。这三种类型的变更登记申请，需要具体问题具体分析，相应作出限制性的登记处理方式。
1、法定代表人。法定代表人是依法律或法人章程规定代表法人行使职权的主要负责人。《公司法》第十三条规定，公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。公司法定代表人变更，应当办理变更登记。因此，公司现任法定代表人因故(亡故、病变、刑罚等不得担任法定代表人的情形)丧失或者限制民事行为能力的，根据《企业法人法定代表人登记管理规定》，该企业法人应当申请办理法定代表人变更登记。被吊销营业执照的公司在清算期间因上述情形提出法定代表人变更登记申请的，登记机关应当准予其法定代表人变更登记，并将法定代表人变更登记信息及时在国家企业信用信息公示系统予以公示。公司新任法定代表人不承担前述被吊销营业执照所关联的信用惩戒责任。公司现任法定代表人未出现《企业法人法定代表人登记管理规定》第四条所列不得担任法定代表人的情形之一，企图利用他人“顶包”通过变更法定代表人来逃避任职资格限制和信用联合惩戒的，属于私权利滥用，其变更登记申请成为浪费行政管理资源、危害行政管理秩序的不必要，登记机关不予登记。
2、住所。住所的功能是公示市场主体的法律文件送达地以及确定市场主体的司法和行政管辖地。《公司法》第十条规定，公司以其主要办事机构所在地为住所。松江公司变更住所的，应当在迁入新住所前申请变更登记，并提交新住所使用证明。被吊销营业执照的公司，在清算期间丧失现住所使用权(原房屋租赁合同逾期且不能延期、自有房产被强制拍卖限期腾房等)的条件下，为了确定尚未注销登记的民事主体的法律文件送达地以及司法和行政管辖地，登记机关应当准予其住所变更登记申请，并将住所变更登记信息及时在国家企业信用信息公示系统予以公示。对于上述情形之外的住所变更登记申请，则存在回避和妨碍公司债权人主张权利的主观故意，属于私权利滥用，其变更登记申请成为浪费行政管理资源、损害公司债权人利益的不必要，登记机关不予登记。
3、有限责任公司股东。《公司法》第三十二条规定，有限责任公司应当将股东的姓名或者名称向公司登记机关登记;登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。《公司登记管理条例》第三十四条规定，有限责任松江公司变更股东的，应当自变更之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记。综上所述，被吊销营业执照的公司，在不损害公司债权人利益的情形下，股东将股权善意转让(转让方已全面履行出资义务，股东对公司的有限责任已经全面履行，股东财产与公司财产完成了全面交割与剥离，不存在恶意串通逃废债务情形)，或者自然人股东死亡的，登记机关应当准予其股东变更登记申请，并将股东变更登记信息及时在国家企业信用信息公示系统予以公示。对尚未履行或者尚未全面履行出资义务的股东(股权)变更登记申请，存在股权受让方无法全面履行出资义务的风险(除非转让方为受让方提供认缴出资份额内连带责任的担保)，将损害公司债权人利益，妨碍公司清算活动，登记机关不予登记。
鉴于营业执照具有证明其民事权利能力和民事行为能力的法定凭证效力，既是主体资格证明，也是营业资格证明，被吊销营业执照的公司，其营业资格和经营活动被限制，在清算期间申请变更登记涉及营业执照记载事项变化的，应在国家企业信用信息公示系统及时予以公示，但不宜换发新的营业执照文本(含电子营业执照)。
(三)、禁止变更事项。公司名称、注册资本、公司类型、经营范围、营业期限，这五种变更登记申请与公司的经营资格与经营活动直接关联，公司被依法吊销营业执照进入清算程序后，其变更登记申请应予禁止，登记机关不予登记。
1、公司名称。企业名称，属于企业的人身权范畴，它是市场主体从事经营活动的最主要最直观的身份标志。申请登记的企业名称，符合法定条件的，由企业名称的登记主管机关核定，并在规定的范围内享有名称专用权。被吊销营业执照的公司，不存在申请变更名称的正当理由，如果变更公司名称，将不利于公司债权人主张权利，损害公司债权人利益，引发市场主体认知混乱，危害市场交易安全。因此，被吊销营业执照后，公司名称不予变更。
2、注册资本。注册资本是公司股东(发起人)认缴(认购)出资(股本)之和，密切关联着公司的财产数额和对外承担有限责任的法定额度。有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。股份有限公司采取发起设立方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的全体发起人认购的股本总额。股份有限公司采取募集方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的实收股本总额。公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。公司被吊销营业执照后，如果减少注册资本，即公司回购并注销股东股权(股本)的方式，将相应转移和缩减公司资产，直接损害公司债权人利益;如果增加注册资本，则不符合公司不得继续开展经营活动的投资方向，违背常理。因此，被吊销营业执照后，公司注册资本不予变更。
3、公司类型。公司类型包括有限责任公司和股份有限公司，是公司在存续形态上的表现。有限责任公司变更为股份有限公司，应当符合《公司法》规定的股份有限公司的条件;股份有限公司变更为有限责任公司，应当符合《公司法》规定的有限责任公司的条件。公司变更类型的，应当按照拟变更的公司类型的设立条件，向公司登记机关申请变更登记，并提交有关文件。变更公司类型，完全改变了投资人(有限责任公司股东或股份有限公司发起人)对公司注册资本的缴付方式(认缴出资或认购股本)，公司法人治理结构以及议事规则等发生重大改变，在材料提交上相当于设立登记，并需要对公司的净资产进行评估和折价折股处理，这明显有悖于吊销营业执照后公司不得从事与清算无关的经营活动的行政制裁目的。因此，被吊销营业执照后，公司类型不予变更。
4、经营范围。经营范围是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记。通俗地讲，经营范围是企业经营的商品类别、品种或提供的服务项目及其方式，反映企业业务活动的内容和生产经营方向，分为前置许可经营项目、后置许可经营项目和一般经营项目，是公司经营活动的行为体现。经营范围是企业业务活动范围的法律界限，体现企业民事权利能力和行为能力的核心内容，与吊销营业执照所限制的行为能力直接关联。因此，被吊销营业执照后，公司经营范围不予变更。
5、营业期限。营业期限是公司存续的有效时间，分为有期限和无期限两种。其中有期限又分为两个子项：自拟期限，即股东或发起人约定在公司章程上载明并经公司登记机关登记的期限;法定期限，即遵照审批机关批文或批准证书要求在公司章程上载明并经公司登记机关登记的期限。营业期限直接关联着公司营业资格的有效期，被吊销营业执照后，在清算期间申请缩短营业期限变更登记成为不必要;申请延长营业期限变更登记成为不可能。因此，被吊销营业执照后，公司营业期限不予变更。
被吊销营业执照的公司，在清算期间因司法裁判强制变更其登记事项的，登记机关凭审判机关生效的裁判文书和协助执行文书办理，不受依公司申请办理变更登记的上述条件限制。
权力(利)有边界，权力(利)行使超越其边界,损害他人合法权益，就会构成权力(利)滥用。公权力和私权利同样不能被滥用。公权力对私权利的制裁和限制，应当遵循关联原则和比例原则，既不能扩大制裁与限制的范围，也不能加大制裁与限制的程度。吊销营业执照并非完全限制和排除公司变更登记申请权，被吊销营业执照的公司申请变更登记的，登记机关应当具体问题具体分析，依法行使公权力和保护私权利，在企业登记管理实践中尊重并捍卫行政法和民商法的价值观。
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